A United Nations panel voted last week to request an opinion from the International Court of Justice on the legal consequences of Israel’s “prolonged occupation, settlement and annexation of Palestinian territory” since 1967.

Palestinian President Mahmoud Abbas has long warned that Israeli intransigence to revive the moribund peace process would prompt him to seek redress via international channels, and the UN’s Special Political and Decolonization Committee is his latest battleground of choice.

The Palestinians unreservedly welcomed the step, with Foreign Minister Riyad al-Maliki expressing hope that the resolution would “open a new era for holding Israel accountable for its war crimes.”

Israel’s outgoing Prime Minister Yair Lapid slammed the motion, which he said “will not change the reality on the ground, nor will it help the Palestinian people in any way ; it may even result in an escalation. Supporting this move is a prize for the terrorist organizations and the campaign against Israel.”

Between a wishful diplomatic upheaval on one side and a sense of persecution on the other, what could such a legal opinion mean for Israel and the Palestinians ? Haaretz spoke to two legal scholars to understand the implications of the move.

Une commission des Nations Unies (la Commission spéciale des Nations Unies pour la politique et la décolonisation, NdTalus) a voté la semaine dernière pour solliciter l’avis de la Cour Internationale de Justice sur les conséquences juridiques de la prolongation de " l’occupation, la colonisation et l’annexion du territoire palestinien " par israël depuis 1967.

Le président palestinien mahmoud abbas a depuis longtemps prévenu que l’intransigeance d’israël pour relancer le processus de paix moribond l’inciterait à demander réparation par les voies internationales, et la Commission des questions politiques spéciales et de la décolonisation des Nations Unies est son dernier choix de combat possible.

Les Palestiniens ont salué sans réserve cette mesure, le ministre des affaires étrangères Riyad al-Maliki a pour sa part exprimé l’espoir que la résolution " ouvre une nouvelle ère pour tenir israël responsable de ses crimes de guerre ".

Le premier ministre israélien sortant, yair lapid, a critiqué la motion, qui, selon lui, " ne changera pas la réalité sur le terrain et n’aidera en rien le peuple palestinien, elle pourrait même entraîner une escalade. Soutenir cette motion est une récompense pour les organisations terroristes et la campagne contre israël. "

Entre un bouleversement diplomatique souhaité d’un côté et un sentiment de persécution de l’autre, que peut signifier un tel avis juridique pour israël et les Palestiniens ? Haaretz s’est entretenu avec deux juristes pour comprendre les implications de ce vote.

What is the ICJ’s mandate ?

The International Court of Justice in The Hague has two main functions : adjudicating disputes between two states ; and providing advisory opinions to UN bodies.

The UN vote relates to the ICJ’s counsel, but the ability to enforce such a legal opinion is limited. “It is an ‘advisory’ function and even the UN General Assembly is not bound by it,” explains Prof. Yaël Ronen, professor of law at the Academic Center for Science and Law in the central Israeli city of Hod Hasharon.

Quel est le mandat de la CIJ ?

La Cour Internationale de Justice de La Haye a deux fonctions principales : arbitrer les litiges entre deux États et fournir des avis consultatifs aux organes des Nations unies.

Le vote de l’ONU concerne l’avis de la CIJ, mais la capacité à faire appliquer un tel jugement est limitée. " Il s’agit d’une fonction consultative et même l’Assemblée générale des Nations Unies n’est pas engagée par elle ", explique Yaël Ronen, professeur de droit au Centre académique pour la science et le droit de Hod Hasharon, dans le centre d’israël.

“However, an opinion by the ICJ constitutes an authoritative interpretation of international law, and states wishing to abide by that law cannot disregard the content of such an opinion for the sole reason that it is not binding,” she says.

An advisory opinion is likely to feed back into the rest of the UN bodies, though, and increase pressure for political action against Israel.

What is the timeline ?

The draft resolution was passed by the UN’s Special Political and Decolonization Committee last Friday and will go to the General Assembly for a final vote next month.

Given the clear majority after the committee voted 98-17 in favor the move last week, the request for an advisory opinion appears to be a foregone conclusion – though certain clauses about Jerusalem could be contested by the time of the final vote.

The ICJ will then be mandated to launch an investigation, but the process could be dragged out for months or even a few years.

What are Israel’s options when dealing with such a probe ?

According to Prof. Yuval Shany, the Hersch Lauterpacht Chair in Public International Law at the Hebrew University, it is not a question of whether or not Israel cooperates. “They will either ignore the whole thing or argue only on jurisdictional issues,” meaning whether the court has the authority to rule on the territories.

On the one hand, Israel’s unwillingness to cooperate may strengthen the court’s conclusions against Israel. On the other, it will serve any attempts to delegitimize the investigation.

The ICJ issued its first and only advisory opinion related to Israel in 2004, over the construction of the West Bank separation barrier, and this serves as the best indicator for its potential response this time.

While that advisory opinion found that the wall was “tantamount to annexation and illegal,” Israel’s legal counsel countered by arguing that the decision was based on partial and outdated data – because Israel did not cooperate nor provide data to the fact-finding team.

Following the rulings of its own Supreme Court, Israel unilaterally changed the route of the barrier as the international hearings were unfolding, killing any implementations.

Given the span and sensitivity of the advisory opinion this time around, though, Israel is unlikely to undercut the investigation by preemptive action.

What would a new probe focus on ?

The draft resolution comes on the heels of a report by the UN’s Human Rights Council last month, which found that Israel’s occupation is “unlawful under international law.”

“There was already broad consensus internationally about the illegality of the settlements,” Shany notes, but last month’s report is likely to affirm what was a “radical position 20 years ago” : that Israel’s occupation of Palestinian territories is itself illegal.

Shany points to the “open-ended nature” of the occupation, as well as “demographic engineering” and “policies of de-facto annexation,” in precipitating this shift.

The ICJ 2004 advisory opinion on Israel’s construction of the West Bank separation barrier “had used more tentative language regarding annexation, but it could go further this time around,” Ronen says.

" Néanmoins, un avis de la CIJ constitue une interprétation du droit international faisant autorité, et les États souhaitant se conformer à ce droit ne peuvent ignorer le contenu d’un tel avis au seul motif qu’il n’est pas contraignant ", dit-elle.

Un avis consultatif est susceptible d’avoir des répercussions sur les autres organes de l’ONU et d’accroître la pression en faveur d’une action politique à l’encontre d’israël.

Quel est le calendrier ?

Le projet de résolution a été adopté par la Commission des questions politiques spéciales et de la décolonisation de l’ONU vendredi dernier et sera soumis à l’Assemblée générale pour un vote final le mois prochain.

Compte tenu de la nette majorité obtenue après le vote de la commission : 98 contre 17 en faveur de la résolution la semaine dernière, la demande d’un avis consultatif semble acquise, même si certaines clauses concernant Jérusalem pourraient être contestées d’ici le vote final.

La CIJ sera alors mandatée pour lancer une enquête, mais le processus pourrait traîner pendant des mois & même quelques années.

Quelles sont les options d’israël face à une telle enquête ?

Selon le professeur Yuval Shany, titulaire de la chaire Hersch Lauterpacht de droit public international à l’université hébraïque, la question n’est pas de savoir si israël coopère ou non. " Ils vont soit ignorer toute l’affaire, soit argumenter uniquement sur des questions de compétence ", c’est-à-dire savoir si la Cour est habilitée à statuer sur les territoires.

D’une part, la réticence d’israël à coopérer peut renforcer les conclusions de la Cour à son encontre, mais d’autre part, cette même réticence pourra servir les tentatives en vue de délégitimer l’enquête.

La CIJ a rendu son premier et unique avis consultatif concernant israël en 2004, à propos de la construction de la barrière de séparation en Cisjordanie, ce qui constitue le meilleur indicateur de sa réponse potentielle cette fois-ci.

Alors que cet avis consultatif concluait que le mur était " équivalent à une annexion et illégal ", le conseil juridique d’israël a répliqué en faisant valoir que la décision était fondée sur des données partielles et obsolètes, parce qu’israël n’a pas coopéré ni fourni de données à l’équipe d’enquête.

À la suite des décisions de sa propre Cour suprême, israël a unilatéralement modifié le tracé de la barrière alors que les audiences internationales étaient en cours, éliminant toute possibilité d’application.

Compte tenu de la portée et du caractère sensible de l’avis consultatif cette fois-ci, il est peu probable qu’israël sape l’enquête par une action préventive.

Sur quoi porterait une nouvelle enquête ?

Le projet de résolution fait suite à un rapport publié le mois dernier par le Conseil des droits de l’homme des Nations unies, qui a conclu que l’occupation israélienne était " illégale au regard du droit international ".

« Il y avait déjà un large consensus international sur l’illégalité des colonies », note Shany, mais le rapport du mois dernier est proche de la confirmation de ce qui était une « position radicale il y a 20 ans », à savoir que l’occupation israélienne des territoires palestiniens est effectivement illégale.

Shany souligne que la " nature illimitée " de l’occupation, ainsi que les " machinations démographiques " et " les politiques d’annexion de facto ", ont précipité ce changement.

L’avis consultatif de la CIJ de 2004 sur la construction par israël de la barrière de séparation en Cisjordanie " avait utilisé un langage mesuré concernant l’annexion, mais il pourrait aller plus loin cette fois-ci ", déclare Ronen.

Beyond this, the report broadened the scope to investigate the “root causes of recurrent tensions,” and extended the probe to include “systematic discrimination and repression based on national, ethnic, racial or religious identity.”

Last Friday’s UN motion follows in step, mentioning “discriminatory legislation and measures,” which Ronen believes feeds into the question of whether Israel is committing the crime of apartheid.

While the charge is not explicitly mentioned, the reference to discrimination “could strengthen the [separate] International Criminal Court in investigating crimes of apartheid” down the line.

"The language is a precursor to claims of systemic discrimination and even apartheid,” Shany concurs, and also points to the renewed focus on Jerusalem as well as the West Bank.

What are the possible ramifications ?

Unlike the International Criminal Court, the ICJ does not have the power to prosecute individuals but primarily works between states.

Any advisory opinion won’t hang arrest warrants over the heads of Israeli generals anytime soon, but it could lend momentum to campaigns to exert political pressure on Israel.

“It’s not the court’s institutional power that matters but its authority as an interpreter of the law,” Ronen says. “Nobody is required to act on it. However, the court is stating what international law demands and prohibits.”

While the court may not go as far as recommending political measures, it would defer the next steps back to UN bodies, and “its findings could be relevant for the ICC afterward,” she says.

While the staunchest supporters and detractors are likely to remain unmoved, an advisory opinion is likely “to reinforce the expectations from third states,” Ronen explains, “and this invites stronger pressure on Israel regarding its policies in the West Bank” – in particular, on countries that espouse democratic values.

Shany says the ruling “will afford an authoritative legal position by the UN’s principal judicial body for critics of Israel.”

A warning from history

In 2019, the ICJ issued an advisory opinion that the United Kingdom is obliged to end its administrative control over the Chagos Islands “as rapidly as possible,” and that all member states “must cooperate with the United Nations to complete the decolonization of Mauritius.” The General Assembly affirmed this in a resolution in 2021.

Although the British government rejected the court’s jurisdiction, it did agree earlier this month to enter negotiations with Mauritius over the sovereignty of the Chagos Islands.

Shany explains that Mauritius “embarrassed Britain, and managed to create multilateral momentum in its favor,” and that the Palestinians are no different : “This is an attempt by the Palestinians to delegitimize Israel’s activities in the West Bank and jump-start a political process.

En outre, le rapport élargit le champ d’investigation aux " causes profondes des tensions récurrentes " et étend l’enquête à " la discrimination et la répression systématiques fondées sur l’identité nationale, ethnique, raciale ou religieuse ". 

La motion de l’ONU de vendredi dernier poursuit en mentionnant " la législation et les mesures discriminatoires ", ce qui, selon Ronen, pose la question de savoir si israël commet le crime d’apartheid.

Bien que cette accusation ne soit pas explicitement mentionnée, la référence à la discrimination " pourrait renforcer les enquêtes de la Cour Pénale Internationale (à ne pas confondre avec la CIJ) sur les crimes d’apartheid ".

" Ce langage est annonciateur des accusations de discrimination systémique et même d’apartheid ", confirme Shany, qui souligne également l’attention renouvelée portée à Jérusalem et à la Cisjordanie.

Quelles sont les conséquences possibles ?

Contrairement à la Cour pénale internationale, la CIJ n’a pas le pouvoir de poursuivre des individus, mais travaille principalement sur les relations entre États.

Quelque soit l’avis consultatif, il n’entraînera pas la délivrance de mandats d’arrêt sur les têtes des généraux israéliens de sitôt, mais pourrait donner de l’élan aux campagnes visant à exercer une pression politique sur israël.

" Ce n’est pas le pouvoir institutionnel de la Cour qui compte, mais son autorité en tant qu’interprète de la loi ", déclare Ronen. " Personne n’est tenu d’agir en fonction de cette décision. Cependant, la cour énonce ce que le droit international exige et interdit. ".

Si la Cour ne va pas jusqu’à recommander des mesures politiques, elle renvoie les étapes suivantes aux organes de l’ONU, et " ses conclusions pourraient être pertinentes pour la CPI par la suite ", ajoute-t-elle.

Si les partisans et les détracteurs les plus acharnés resteront probablement indifférents, un avis consultatif est susceptible de " renforcer les attentes des États tiers ", explique Ronen, " et cela encourage l’exercice d’une pression plus forte sur israël concernant ses politiques en Cisjordanie ", en particulier, sur les pays qui épousent les valeurs démocratiques.

Selon M. Shany, l’arrêt " offrira aux détracteurs d’israël une position juridique faisant autorité de la part du principal organe judiciaire de l’ONU ".

Un avertissement de l’histoire

En 2019, la CIJ a émis un avis consultatif selon lequel le Royaume-Uni etait obligé de mettre fin à son contrôle administratif sur les îles Chagos " aussi rapidement que possible ", et que tous les États membres " doivent coopérer avec les Nations unies pour achever la décolonisation de l’île Maurice. " L’Assemblée générale l’a confirmé dans une résolution en 2021.

Bien que le gouvernement britannique ait rejeté la compétence de la Cour, il a accepté au début du mois d’entamer des négociations avec le gouvernement mauricien sur la souveraineté des îles Chagos*.

Shany explique que l’île Maurice " a embarrassé la Grande-Bretagne et a réussi à créer un élan multilatéral en sa faveur ", et que les Palestiniens ne sont pas différents : " Il s’agit d’une tentative des Palestiniens de discréditer les activités d’israël en Cisjordanie et de lancer un processus politique ".

“So far,” he continues, “these legal campaigns have not had a decisive effect on the situation on the ground – either because the stakes are so high, or because of the vast power asymmetry, or because the Palestinian cause alone doesn’t determine countries’ relations with Israel.

“It won’t be a silver bullet,” Shany says. “The main game is politics, and law is just one form of leverage that could be used.”

" Jusqu’à présent, poursuit-il, ces campagnes juridiques n’ont pas eu d’effet décisif sur la situation sur le terrain, soit parce que les enjeux sont extrêmement élevés, soit en raison de l’immense asymétrie de pouvoir, soit parce que la cause palestinienne ne détermine pas à elle seule les relations des pays avec israël ".

" Ce ne sera pas une solution miracle ", dit Shany. " Le jeu principal est la politique, et le droit n’est qu’une forme de levier qui pourrait être utilisée. "